Wolfgang Ehberger – Regierung und Landtag in der politischen Praxis der Jahre 1920-24

Betrachtet man Lion Feuchtwangers Konstruktion und Deutung der bayerischen Regierungsverhältnisse der Jahre 1920 – 1924 in seinem Roman „Erfolg“, lassen sich im Wesentlichen folgende Thesen ausmachen, die sich stringent als roter, besser gesagt als weiß-blauer Faden durch den gesamten Handlungsablauf ziehen:

• Die bayerischen Regierungen sind sowohl in ihrer jeweiligen personellen Zusammensetzung, als auch in ihren politischen Entscheidungsfähigkeiten und -möglichkeiten maßgeblich von den wahren Machthabern des Landes, den Männern im Hintergrund, abhängig: „Es war hergebracht seit der Überwindung der Revolution, daß die besseren Köpfe der herrschenden Schicht von der Regierung des kleinen Landes zurückhielten. Sie schickten subalterne Leute ins Kabinett, begnügten sich, aus dem Hintergrund zu dirigieren.“ [L. Feuchtwanger, Erfolg, S. 10]. Bei diesen Männern, denen es nicht um „ den Schein der Macht“, sondern um „ihren tatsächlichen Besitz“ geht [L. Feuchtwanger, Erfolg, S. 11], handelt es sich um mächtige Vertreter der Industrie, der Landwirtschaft, der katholischen Kirche, des Adels und des vormaligen Herrscherhauses, die ihren Einfluss zur Geltung bringen.
• Eigentliche Bühne und Zentren der Politik sind nicht das Kabinett oder der Landtag, sondern das Münchener Wirtshaus, der Herrenclub oder die Weinstube, also der Öffentlichkeit zumindest partiell entzogene Sphären, die in gewisser Hinsicht als Überschneidungsfelder und Kristallisationspunkte verschiedener gesellschaftlicher Kreise anzusehen sind.
• Die Regierungen (und damit letztlich die hinter ihnen stehenden „heimlichen Regenten“) bemühen sich durchaus mit Erfolg – unter massiver Verletzung des Prinzips der Gewaltenteilung – unmittelbaren Einfluss auch auf legislative und judikative Entscheidungen zu gewinnen; dies geschieht zum einen auf informellem Wege, zum anderen mittels konsequenter Erweiterung exekutiver Kompetenzen insbesondere durch Verhängung des staatlichen Ausnahmezustands.

Überblickt man vor diesem Hintergrund die reale verfassungspolitische Entwicklung Bayerns mit dem Fokus auf Regierung und Landtag sowie das Verhältnis beider Staatsorgane zueinander, lassen sich für die Anfangsphase der Weimarer Republik in der Tat merkliche Divergenzen zwischen Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit ausmachen:

Hierzu zählt insbesondere das von der Bayerischen Volkspartei zwischen 1920 und 1924 praktizierte Verfahren, partei- und parlamentsferne bürgerliche „Beamtenkabinette“ zu institutionalisieren. So führten mit Gustav von Kahr (16. März 1920 – 11. September 1921), Hugo Graf Lerchenfeld (21. September 1921 – 2. November 1922) und Eugen von Knilling (8. November 1922 – 5. Mai 1924) nacheinander drei hochrangige Verwaltungsbeamte, die nur in lockerer Verbindung zur BVP standen, und – mit Ausnahme Knillings – nicht dem bayerischen Landtag angehörten, bürgerlich-konservative Regierungen, die sich ihrerseits wiederum überwiegend aus Vertretern der Ministerialbürokratie zusammensetzten. Sowohl in ihrem Denken, als auch in ihrem Handeln standen diese ganz in der Tradition der monarchisch-konstitutionellen Epoche, nahmen gegenüber der parlamentarisch-demokratischen Republik mehrheitlich eine eher kritisch-reservierte, mitunter sogar ablehnende Haltung ein und sahen sich dem überkommenen Ideal des überparteilichen, objektiven, an der Staatsraison als oberstem Leitwert orientierten Beamten verpflichtet.

Mit dieser Vorgehensweise setzte sich die BVP bereits wenige Monate nach Verabschiedung der neuen bayerischen Verfassung in offenen Widerspruch zu der Prämisse, in einem parlamentarischen Regierungssystem – wie es nun auf Landes- wie Reichsebene realisiert worden war – müssten volksgewählte Politiker die Regierungsverantwortung tragen. Die Gründe für die Haltung der BVP, sich der ihr als stärkster parlamentarischer Kraft unzweifelhaft zukommenden politischen Verantwortung zu entziehen, dürften indessen vielschichtig gewesen sein: Maßgeblich war zum einen ein anachronistisches Verfassungsverständnis, welches in konstitutioneller Tradition Regierung und Parlament in erster Linie als konträre Gegenpole begriff. Zum anderen lag es angesichts der geradezu erdrückenden Probleme der Nachkriegsjahre nahe, Verwaltungsexperten aus der bestehenden Administration mit ihrer unbestrittenen Qualifikation, Sachkompetenz und Erfahrung den Vorzug vor reinen Parteipolitikern zu geben. Darüber hinaus boten „Beamtenkabinette“, mit denen die Partei nur in relativ lockerer Verbindung stand, in den Augen der maßgeblichen Politiker der BVP den großen Vorteil, in einer Zeit nicht zu kalkulierender Unwägbarkeiten und geringer Zukunftsperspektiven im Hintergrund wirken zu können, ohne nach außen hin die Regierungsverantwortung übernehmen zu müssen. In kritischen oder gar ausweglos erscheinenden politischen Situationen eröffnete sich dadurch für die eigentliche Regierungspartei die Möglichkeit, bei offenkundigen Fehlentscheidungen den Inhaber des höchsten Staatsamtes der Öffentlichkeit als Alleinschuldigen zu präsentieren und diesen – ohne bleibenden Schaden für die Partei – kurzerhand auszutauschen.

Dieses von der BVP praktizierte „System der bequem auswechselbaren Ministerpräsidenten“ [K. Schwend, Bayern zwischen Monarchie und Diktatur, S. 199], das vollkommen außer Acht ließ, dass es nicht allein juristische oder verwaltungstechnische, sondern vielmehr auch und gerade politische Fragen waren, mit denen sich das Gesamtministerium auseinanderzusetzen hatte, sollte jedoch in der Verfassungspraxis überaus negative Konsequenzen zeitigen. So ließ die Partei innerhalb von nicht einmal drei Jahren, zumindest als formal auslösender Faktor, drei Regierungen scheitern und trug damit – in Verbindung mit der stillschweigenden Duldung des starken Einflusses rechtsgerichteter außerparlamentarischer, zum Teil sogar dezidiert antiparlamentarischer Kräfte auf die Regierung – erheblich zur Destabilisierung der innenpolitischen Verhältnisse Bayerns in der Anfangsphase der Weimarer Republik bei.

Daneben stoßen wir auf das signifikante Phänomen, dass sich die bayerischen Staatsregierungen zwischen 1919 und 1924 zielstrebig darum bemühten, den Kompetenzbereich der Exekutive über den in der Verfassung fixierten Rahmen hinaus nachhaltig zu erweitern und dabei auch genuin legislative und judikative Zuständigkeiten für sich in Anspruch zu nehmen.

Entscheidende Bedeutung kam in diesem Kontext der wiederholten Verhängung eines Landes-Ausnahmezustandes durch die Regierung zu, der zeitweise gleichzeitig neben einem auf Reichsebene bestehenden Ausnahmezustand aufrecht erhalten wurde. So autorisierte § 64 Abs. 1 BV in Verbindung mit Art. 48 Abs. 4 WRV das Gesamtministerium „bei drohender Gefahr die Maßnahmen zu ergreifen, welche die Ruhe und Ordnung im Inneren sichern“; Art und Umfang der Maßnahmen, die ohne Mitwirkung des Landtags erlassen werden durften, lagen dabei im Ermessen der Regierung. In Betracht kamen insbesondere der Erlass von Rechts- und Verwaltungsverordnungen, die Außerkraftsetzung nicht nur von Landes-, sondern auch von Reichsgesetzen, in bestimmtem Umfang sogar von Grundrechten und anderen Verfassungsvorschriften, ferner besondere Strafandrohungen und Verschärfung von bestehenden Strafbestimmungen sowie die Einsetzung von Sonder- und Ausnahmegerichten [In diesem Kontext gilt es insbesondere auf die bayerischen Volksgerichte hinzuweisen, die zwischen November 1918 und Mai 1924 als Sonderjustiz zur beschleunigten Aburteilung bestimmter Straftaten existierten. Siehe hierzu bes. F.-J. Bauer / E. Schmitt, Die bayerischen Volksgerichte 1918-1924. Das Problem ihrer Vereinbarung mit der Weimarer Reichsverfassung, in: ZBLG 48 (1985), S. 449-478], wobei die bayerischen Regierungen vom gesamten Spektrum dieser Maßnahmen extensiv Gebrauch machten.

Vor diesem staatsrechtlichen Hintergrund ist schließlich auch die Bestellung Gustav von Kahrs zum Generalstaatskommissar im September 1923 [Hierbei handelte es sich tatsächlich bereits um die dritte Ernennung eines Generalstaatskommissars in Bayern nach derjenigen von Theodor von Winterstein (16. März 1920 – für die Dauer von zwei Wochen) sowie der von Franz Schweyer (26. Januar 1923 – letztlich ohne Wirksamkeit)] zu sehen, die auf den ersten Blick als regelrechte „Verfassungsdurchbrechung“ erscheint:

Die Rechtsgrundlage für die Einsetzung eines Generalstaatskommissars bildeten die Notstandsbestimmungen der bayerischen und der Reichsverfassung, die nach einhelliger Meinung der zeitgenössischen Jurisprudenz auch die Übertragung der vollziehenden Gewalt sowie besonderer Befugnisse auf ein eigens zu diesem Zwecke geschaffenes Organ ermöglichten, sofern dessen Tätigkeit auf Maßnahmen zur „Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung“ beschränkt wurde. Damit war die Regierung in die Lage versetzt, einen erheblichen Teil der ihr verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben und Kompetenzen an eine nicht in der Verfassung vorgesehene (also auch hinsichtlich ihrer Stellung und Rechte nicht näher normierte und parlamentarisch unverantwortliche) Institution zu delegieren und auf diese Weise de facto eine Art „Landesdiktator“ zu schaffen – eine aus heutiger rechtsstaatlicher Sicht in Ausmaß und Reichweite überaus fragwürdige Interpretation der entsprechenden Verfassungsvorschriften, die einmal mehr verdeutlicht, wie stark die Weimarer Staatsrechtswissenschaft und -praxis nach wie vor dem positivistischen Denken der konstitutionellen Ära verhaftet geblieben war.

Abgesehen von der spezifischen juristischen Problematik, die sich für die Zeitgenossen weitgehend in der Kollision des bayerischen Ausnahmezustands mit dem des Reichs erschöpfte, erscheint vor allem die politische Dimension des Generalstaatskommissariats Kahrs von Relevanz: Maßgeblich für die Einsetzung Kahrs durch die bayerische Staatsregierung war nicht zuletzt die im Führungszirkel der BVP angestellte Überlegung, mit diesem Schritt der bedrohlichen politischen Radikalisierung, die im Herbst 1923 einen Umsturzversuch rechtsgerichteter Kreise nur noch als eine Frage der Zeit erscheinen ließ, entgegenzuwirken [Zu den Motiven für die Ernennung Kahrs zum Generalstaatskommissar vgl. das Protokoll der beschlussfassenden Ministerratssitzung vom 26. September 1923, abgedruckt bei E. Deuerlein, Der Hitler-Putsch, S. 180 – 182. Siehe zudem auch Schwend, Bayern zwischen Monarchie und Diktatur, S. 211 ff.]. Der Generalstaatskommissar sollte damit eine Art „Kompromiss“ zwischen der verfassungsmäßigen Regierung und den außerparlamentarischen rechtsgerichteten „bündischen“ Kräften darstellen, denen man glaubte in gewisser Weise entgegenkommen zu müssen. Zudem sah man aber von Seiten der Regierung und der BVP wohl auch die Chance, sich durch die Institution des Generalstaatskommissars der Regierungsverantwortung zu entledigen, hinter den Kulissen jedoch das Handeln des von ihr eingesetzten „Diktators“, der nach außen hin die Staatsautorität repräsentierte, steuern zu können.

Die Vorstellung von Regierung und BVP-Führung, die Politik Kahrs entscheidend zu beeinflussen, sollte sich jedoch binnen kürzester Zeit als verhängnisvoller Irrtum erweisen. Bereits die ersten Maßnahmen Kahrs ließen erkennen, dass dieser keineswegs gewillt war, sich zum willfährigen Werkzeug der bayerischen Staatsregierung machen zu lassen, sondern vielmehr die ihm eingeräumten umfassenden Befugnisse und Kompetenzen konsequent für eine eigenständige Politik nutzen wollte. So entfachte Kahr – vor allem auch durch seinen einseitig antisozialistischen Kurs – innerhalb weniger Tage einen neuerlichen schweren Konflikt mit dem Reich und trat zudem – trotz wachsenden Unmuts der BVP – in direkten Kontakt zu rechtsgerichteten Kreisen auch außerhalb Bayerns, um im engen Zusammenwirken mit diesen sein erklärtes Ziel einer Entparlamentarisierung und Rekonstitutionalisierung der deutschen Verfassungsverhältnisse verfolgen zu können. In den folgenden Wochen sollte die Regierung, die sich durch die Einsetzung des Generalstaatskommissars im Grunde selbst entrechtet hatte, praktisch gänzlich die Kontrolle über die politische Entwicklung in Bayern verlieren. Kahr, der kraft der ihm eingeräumten Stellung weder der Regierung noch dem Landtag verantwortlich war, agierte vollkommen selbständig und schuf sich zur ungehinderten Umsetzung seiner Politik einen eigenen, ihm unmittelbar unterstellten Verwaltungsapparat, so dass sozusagen eine „Regierung innerhalb der Regierung“ entstand. Die BVP und das Gesamtministerium, welches neben dem Generalstaatskommissar de facto nur noch ein Schattendasein als eine Art „Oberverwaltungsbehörde“ führte, hatten mit der Bestellung Kahrs einen Prozess in Gang gesetzt, der innerhalb kürzester Zeit eine Eigendynamik entfaltete, die man nicht mehr zu beherrschen vermochte.

Ihren dramatischen Höhepunkt erreichte diese Entwicklung im Hitlerputsch vom 8./9. November 1923, der einerseits die ganze Ohnmacht der ihrer Machtmittel weitgehend entledigten Regierung manifestierte, andererseits aber auch das völlige Scheitern der angestrebten Kontrolle der rechtsaktivistischen Kreise mittels des Generalstaatskommissars eindrucksvoll vor Augen führte, erschien es doch lange Zeit sogar unklar, welcher der beiden Seiten sich Kahr letztlich zuwenden würde. Ein Kahr in den Tagen nach dem niedergeschlagenen Putsch abgerungener „Verhaltenskodex“ sowie die mehrfache öffentliche Betonung des temporären Charakters des Generalstaatskommissariats machten dann aber deutlich, dass sich die Regierung bemühte, die politische Initiative wiederzugewinnen und die Trennung von Kahr vorbereitete, zu der es dann im Februar 1924 – unmittelbar vor Beginn des „Hitler-Ludendorff-Prozesses“, in dem Kahr als Hauptzeuge geladen war, für die Öffentlichkeit jedoch geradezu mit auf der Anklagebank saß – tatsächlich kommen sollte.

Stellen wir uns abschließend die Frage, inwieweit die Darstellung bei Lion Feuchtwanger mit den realen verfassungspolitischen Gegebenheiten in Bayern korrespondiert, ist zunächst zu konstatieren, dass der Autor eine bemerkenswerte Sensibilität in Bezug auf die spezifischen Diskrepanzen zwischen Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit jener Jahre sowie deren längerfristige politische Konsequenzen und Implikationen unter Beweis stellt.

Dies gilt nicht zuletzt für die Beschreibung der Abhängigkeit der bayerischen Regierungen von mächtigen Männern im Hintergrund wie sie besonders plastisch in der Person des Großindustriellen Baron von Reindl, der repräsentativ für Gruppe einflussreicher Wirtschaftsmagnaten steht, und des Bauernführers Bichler, der unzweifelhaft auf den Agrarfunktionär und BVP-Politiker Georg Heim verweist, zum Ausdruck gebracht wird.

Gerade was den massiven Einfluss externer Kräfte auf den Prozess der Entscheidungsfindung auf höchster staatlicher Ebene anbetrifft, scheint jedoch Feuchtwanger die relevanten Phänomene in seinem Roman zumindest partiell überspitzt bzw. überzeichnet darzustellen, um auf diese Weise die intendierten Aussagen und Erkenntnisziele zu verstärken. So wird man trotz der vielfach erfolgreichen Versuche der relevanten ökonomischen und gesellschaftlichen Kräfte des Landes, die Politik maßgeblich in ihrem Interesse zu beeinflussen, für die fragliche Zeitspanne nicht von einer generellen Schwäche oder weitgehenden Marginalisierung der obersten Exekutiv- und Legislativorgane bzw. deren Repräsentanten auszugehen haben; abgesehen von der Phase des Generalstaatskommissariats Kahrs können Regierung und Landtag auch in den Jahren 1920 bis 1924 durchaus als Gravitationszentren für politische Entscheidungen angesehen werden.

Demgegenüber bevorzugte Feuchtwanger bei der Beschreibung der verfassungspolitischen Entwicklungen im Vorfeld des von Kutzner (alias Hitler) unternommenen Putschversuchs (insbesondere der Einsetzung eines Generalstaatskommissars) sowie des Ablaufs des Putsches selbst eine sehr nah an den historischen Ereignissen orientierte Darstellung. Entscheidend dürfte hierfür die Überlegung des Autors gewesen sein, dass eine zu starke Verzerrung insoweit seiner eigentlichen Intention, der Warnung vor der keineswegs ausgestandenen Gefahr, die von den Nationalsozialisten (im Roman als die „Wahrhaft Deutschen“ apostrophiert) ausging, zuwiderlaufen würde; Feuchtwanger wollte dem Leser so eindringlich vor Augen führen, welche verhängnisvollen Folgen die von ihm detailliert geschilderten politischen Verhältnisse im Bayern der Jahre 1920 bis 1923 gezeitigt hatten.

Literatur:

• Feuchtwanger, Lion, Erfolg. Drei Jahre Geschichte einer Provinz, Berlin und Weimar 1993 (Aufbau-Verlag)
• Deuerlein, Ernst (Hg.), Der Hitler-Putsch, Bayerische Dokumente zum 8./9. November 1923, Stuttgart 1962
• Ehberger, Wolfgang, Bayerns Weg zur parlamentarischen Demokratie. Die Entstehung der „Bamberger Verfassung vom 14. August 1919“, München 2013
• Fenske, Hans, Konservativismus und Rechtsradikalismus in Bayern nach 1918, Bad Homburg u.a. 1969
• Huber, Ernst Rudolf, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. VI: Die Weimarer Reichsverfassung, Stuttgart 1981
• Hürten, Heinz, Revolution und Weimarer Republik, in: Max Spindler – Alois Schmid (Hg.), Handbuch der bayerischen Geschichte, Bd. VI/1, 2. Aufl. München 2003, S. 439-498
• Nawiasky, Hans, Bayerisches Verfassungsrecht, München 1923
• Schwend, Karl, Bayern zwischen Monarchie und Diktatur. Beiträge zur bayerischen Frage in der Zeit von 1918 – 1933, München 1954
• Schulz, Gerhard, Zwischen Demokratie und Diktatur. Verfassungspolitik und Reichsreform in der Weimarer Republik, Bd. 1:Die Periode der Konsolidierung des der Revision des Bismarckschen Reichsaufbaus 1919-1930, 2. Aufl. Berlin 1987
• Zorn, Wolfgang, Bayerns Geschichte im 20. Jahrhundert. Von der Monarchie zum Bundesland, München 1986

Institut für Bayerische Geschichte

More Posts